Los desafíos de los próximos años en Argentina

El estado general de las rutas nacionales y provinciales de la Argentina ha sido uno de los principales temas de debate en la última campaña presidencial. Sea en obras de aumento de capacidad (construcción de autopistas, autovías y duplicaciones de calzada), obras de reconstrucción o de mantenimiento, la necesidad de inversión es una constante en los reclamos de la población, especialmente en el interior del país. Al mismo tiempo, el avance de las investigaciones judiciales acerca de casos de corrupción en la obra pública, especialmente en obras viales, abre una serie de preguntas sobre cómo gestionarlas y financiarlas, así como qué experiencias internacionales pueden ayudarnos a adoptar mejores prácticas. Este artículo analiza estos puntos para dar sugerencias para eficientizar las inversiones públicas.

La situación en los sistemas viales nacionales y provinciales es diferente. La Red Vial Nacional, con más de 40.000 km de longitud cumple una vital función de conectividad entre polos productivos, puertos y centros de consumo. Los requerimientos de capacidad (cantidad de carriles), seguridad vial y estándares de mantenimiento hacen que este sistema sea el principal foco de inversiones viales del Estado Nacional. Ya desde el momento de la campaña, el nuevo gobierno anunció la construcción de 2.800 km de autopistas, duplicando así la cantidad existente actualmente. Este sin duda será un desafío mayúsculo, teniendo en cuenta que en los últimos 65 años se han inaugurado alrededor de la misma cantidad de kilómetros de autopistas y autovías. La rutas principales que terminan en los accesos a la ciudad de Buenos Aires serían entonces parte de este plan de autopistas, incluyendo la Ruta Nacional N° 8 (hacia al Noroeste), N° 7 y N° 5 (hacia el Oeste) y N° 3 (hacia el Sur), cuyas obras en varios casos han sido prometidas e iniciadas hace varios años, con progresos muy limitados. Realizando estas obras, se alcanzaría un radio de 200 km de los accesos a Buenos Aires en calidad de autopistas en los próximos cuatro años, cuando hasta hace poco éste no era más de 70 km. En el interior del país también de esperan diferentes obras de autopistas, como por ejemplo la Ruta Nacional N° 34 hacia Salta, Tucumán y Santiago del Estero, la Ruta Nacional N° 33 entre Rufino y Rosario y entre otros segmentos de rutas nacionales en diferentes provincias. Sin duda la realización de este gran número de autopistas cambiará radicalmente el nivel de seguridad vial con que camiones, automóviles y los ómnibus de larga distancia circulan por las principales rutas del país. También se buscará mejorar la calidad de las rutas de un carril por sentido, convirtiéndolas en las denominadas «rutas seguras» mediante su ensanche y pavimentación de banquinas. Estudios realizados en los EEUU y los propios manuales de diseño de carreteras, muestran que el ensanche y pavimentación de banquinas representan mejoras sustanciales para la seguridad vial con inversiones significativamente menores.

En el caso de los sistemas provinciales, la situación es considerablemente más compleja. Cada distrito tiene su propio órgano de gestión vial que deberá buscar la forma de financiar las obras. En general estos sistemas requieren obras de pavimentación de rutas secundarias y terciarias que aún son de tierra o ripio, así como obras de mantenimiento general de sus redes. En los últimos años, las direcciones provinciales de vialidad dependían en muchos casos de convenios con el Estado Nacional para la financiación de sus obras o, en algunos casos, como las provincias del Norte Grande, han sido financiadas por préstamos de entidades multilaterales de crédito en el marco de programas de asistencia al sector vial. La demanda de las provincias por fondos para obras viales probablemente se mantenga y será eje de negociaciones políticas con el Estado Nacional.

Sin duda los desafíos que tenemos como sociedad para mejorar nuestra infraestructura son significativos, pero más allá de la búsqueda de financiamiento, existen algunas premisas que deberíamos tomar de manera de hacer más eficiente la gestión de obras viales, basándonos en experiencias internacionales. Para esto, la propuesta es resumirlo sobre cuatro puntos concretos:

1) Licitar la construcción de una obra contando con un proyecto ejecutivo. Así como en las inversiones personales sería impensado embarcarse en la construcción de una casa nueva sin tener el diseño previo de lo que uno quiere, con más razón el Estado Nacional debería, previamente a licitar la construcción, tener un diseño a nivel de detalle ejecutivo que determine en forma cierta las características del diseño y los costos de la obra. Aunque a priori pareciera en muchos casos una obviedad, la gran mayoría de las obras contratadas en los últimos años (más del 95%) han sido del tipo «proyecto y construcción», dejando por lo tanto a cargo del propio contratista la responsabilidad de diseñar las obras que luego construirá. Esto no sólo presenta un conflicto de intereses (ya que el contratista no tiene incentivos para hacer más eficiente el diseño para ahorrar recursos), sino que además plantea un escenario de incertidumbre que lleva a indefinidas modificaciones y ampliaciones del contrato de obra que hace incluso más difícil el control. En términos económicos tampoco es una buena decisión. El costo del proyecto ejecutivo de una obra vial por lo general no supera el 2% del costo de la obra, mientras que adicionales y modificaciones de contrato se cuentan de a decenas de puntos porcentuales. Investigaciones realizadas en los EEUU y Europa (National Institute of Building Sciences, 2016) muestran que invertir en las etapas de diseño no sólo reduce los costos de la obra sino que agilizan sus tiempos de ejecución. En definitiva, tanto los costos como los tiempos de la realización del diseño ejecutivo independiente son más que compensados al analizar el ciclo completo de la inversión. Cumplir con los pasos en forma ordenada es el camino que nos va a llevar al desarrollo sostenible.

2) Fortalecer la capacidad técnica de los equipos del Estado de manera de implementar sistemas integrados de gestión de obras que permitan tener indicadores, paneles de control e información histórica, que mejoren los ámbitos de competencia, así como la calidad y precio de las contrataciones públicas.

3) Identificar la necesidad de contar con una auditoría precisa de la obra, realizada por equipos técnicos de control independientes con presencia permanente que garanticen el cumplimiento de los diseños, estándares de calidad, seguimiento del contrato, control de desembolsos y control de plazos. Esta discusión, que en muchos países del primer mundo ya está ampliamente superada, aún no está instalada en la Argentina. Estos equipos de ingenieros, que pueden ser internos de la administración o contratados externamente, serán quienes deberán responder profesionalmente por su trabajo y deberán garantizar la transparencia de la obra. En este sentido, organismos como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo establecen, como condición para sus desembolsos, la presencia de entidades independientes que inspeccionen, controlen y garanticen el cumplimiento de los contratos de obra, que no tengan compromisos con las partes intervinientes y, especialmente, que puedan responder profesional y patrimonialmente por su encomienda.

4) Tener una planificación de las inversiones en el sistema a largo plazo, que no sólo permita avanzar en mejorar las condiciones de la infraestructura, sino también favorezca la inversión de empresas de bienes y servicios nacionales en desarrollar nuevas tecnologías, invertir en fortalecer y mantener equipos de trabajo y en alianzas  internacionales que permitan mejorar la competitividad de la ingeniería argentina.

El nuevo equipo de gobierno ha mostrado avances significativos en mejorar la calidad de la gestión pública, tanto en su paso por la Ciudad de Buenos Aires, como en estos primeros meses a cargo del gobierno nacional. El desafío que se plantea el gobierno es sin duda el mayor de cualquier gestión en los últimos 65 años. Es evidente que cambios tan sustanciales en la metodología de gestión de la obra pública llevarán tiempo para implementarse totalmente y es posible que, en algunos casos, ante la imperiosa necesidad de mejorar la condición de la infraestructura, se opte por soluciones sub óptimas como la contratación del diseño ejecutivo junto con la construcción. Sin embargo lo importante es destacar la necesidad de avanzar hacia sistemas robustos de gestión de la obra pública, que garanticen la independencia de los actores y que favorezca el desarrollo de la ingeniería argentina.

La puesta en discusión de la necesidad de invertir en obras viales y de infraestructura en general es un gran primer paso, pero que debe ser acompañado de una serie de cambios procedimentales e institucionales para lograr que la eficiencia y transparencia de las inversiones alcance los objetivos buscados. No debemos para esto elucubrar desarrollos complejos, sino simplemente analizar lo que se hace en otras partes del mundo donde se ha podido desarrollar y mantener infraestructura de alto nivel en el tiempo. La ingeniería argentina tiene el potencial para alcanzar el objetivo, pero es el Estado Nacional, a través de sus entes de ejecución, el que debe establecer las reglas de juego claras, transparentes y a largo plazo que garanticen la competencia y el desarrollo de un nuevo paradigma en la construcción de infraestructura pública.

(*) El autor es Director de AC&A – Ingenieros Economistas Planificadores.