Por: Roberto Benítez Leto (*)
En el contexto portuario, tanto marítimos como fluviales, el imaginario colectivo suele asociarlos con imágenes de grúas movilizando contenedores desde las instalaciones de atraque hacia los buques, o bien, buques siendo cargados con productos agrícolas a granel provenientes de silos de descarga alimentados por una ininterrumpida fila de camiones. Sin embargo, esta visión simplista no refleja la complejidad que entraña un puerto. En realidad, constituyen la culminación exitosa de un proceso meticuloso que involucra la participación de diversos actores, la implementación de procedimientos estandarizados, la utilización de equipos especializados y el aprovechamiento de instalaciones portuarias adecuadamente diseñadas. En este contexto, surge una interrogante fundamental: ¿qué se define como puerto?
Define la Real Academia Española al puerto como “Lugar en la costa o en las orillas de un río que por sus características, naturales o artificiales, sirve para que las embarcaciones realicen operaciones de carga y descarga, embarque y desembarco, etc.”. Mientras que la UNCTAD ofrece una definición más funcional, enunciando que los puertos son “interfaces entre los distintos modos de transporte y son típicamente centros de transporte combinado. En suma, son áreas multifuncionales, comerciales e industriales donde las mercancías no solo están en tránsito, sino que también son manipuladas, manufacturadas y distribuidas. En efecto, los puertos son sistemas multifuncionales, los cuales, para funcionar adecuadamente, deben ser integrados en la cadena logística global. Un puerto eficiente requiere no solo infraestructura, superestructura y equipamiento adecuado, sino también buenas comunicaciones y, especialmente, un equipo de gestión dedicado y cualificado, con mano de obra motivada y entrenada[1]”.
Así, podemos inferir, basándonos en las definiciones anteriores, que un puerto es “un espacio físico ubicado sobre la costa de un espejo de agua navegable”, siendo esta una definición amplia que abarca cualquier puerto sin importar su destino. Otra definición que podríamos considerar es “una ubicación delimitada en un espacio territorial, que puede o no encontrarse en las costas de un río, vía navegable o mar, donde se desarrollan actividades de exportación, importación y almacenaje, y donde confluyen diferentes modos de transporte para la movilización de mercancías”. Sin embargo, esta última definición no incluiría a los puertos militares o recreativos.
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Es así que nos damos cuenta de que existe una dificultad para poder dar un significado específico a la palabra “puerto”, y este autor entiende que debería considerarse el significado circunstancial dado a dicho término. Esto podría ser un problema a la hora de realizar una enunciación taxativa basada en una definición universal, tan necesaria en el derecho. No obstante, dada la especificidad de cada instalación, es necesario determinar y definirlas específicamente de acuerdo a su función, y promulgar una normativa especial para cada una o remitirse a las características de cada puerto.
A los fines didácticos, utilizaremos una definición más tradicional, siguiendo determinados lineamientos dados por la definición de la UNCTAD. Entonces, diremos que “un puerto es un espacio físico ubicado a orillas de un mar, río o vía navegable, donde se desarrollan operaciones de carga y descarga de mercadería, pudiendo ser a granel, contenerizada, líquida, entre otras. En dicho espacio, las instalaciones se encuentran diseñadas principalmente para facilitar la modalidad de transporte por vía acuática, pero están optimizadas para facilitar el intercambio de cargas de buque a camión o de buque a tren”.
Funciones
De manera similar a como hemos intentado definir qué es un puerto, es necesario determinar algunas funciones que lo diferencian de otros tipos de terminales de transporte, como una terminal ferroviaria o un aeropuerto. Según el trabajo del Ing. Civil José Luis Estrada, titulado «¿Qué es el Puerto?»[2], podemos identificar que un puerto cumple seis funciones específicas: FUNCIÓN MARÍTIMA, FUNCIÓN INTERMODAL, FUNCIÓN LOGÍSTICA, FUNCIÓN INDUSTRIAL, FUNCIÓN COMERCIAL y FUNCIÓN DE EMPLEO. A continuación, procederemos a desarrollar cada una de estas funciones en detalle:
- FUNCIÓN MARÍTIMA: Relacionada con los servicios que se prestan al buque y cómo estos condicionan la disposición, la infraestructura y la organización general de la terminal. Es la función más antigua y esencial de un puerto, así como la idea de abrigo o refugio para la embarcación. No obstante, por sí sola no constituye la esencia de un puerto.
- FUNCIÓN INTERMODAL: El puerto debe actuar como un facilitador, un punto de conexión donde se entrelacen de forma fluida los distintos modos de transporte. Debe contar con infraestructura, conocimiento y procedimientos adecuados para salvar la brecha entre cada uno de ellos y lograr una verdadera intermodalidad.
- FUNCIÓN LOGÍSTICA: El agregado de valor a la cadena logística es una función propia de las terminales portuarias. Almacenaje, distribución, entre otras actividades, permiten agregar un valor adicional a cualquier proceso logístico. Esta función surge naturalmente por la infraestructura y debe ser aprovechada para generar un «plus» a los servicios prestados.
- FUNCIÓN INDUSTRIAL: El puerto actúa como un imán para la radicación de industrias que utilicen materias primas que puedan ser transportadas por vía marítima o fluvial, así como para aquellas que requieran necesariamente la presencia de un cuerpo acuático y un movimiento constante de buques para desarrollar sus tareas, como astilleros u otras industrias de construcción naval. El establecimiento de zonas francas en los puertos aumentaría el potencial de estos.
- FUNCIÓN COMERCIAL: La existencia de un puerto permite que un país pueda exportar su producción sin necesidad de intermediar con otros países, lo que aumenta costos y tiempos logísticos, además de permitir lograr costos menores para importaciones.
- FUNCIÓN DE EMPLEO: Un puerto es un generador de empleo por excelencia. Además de los propios empleados portuarios, genera puestos de trabajo indirectos, como camioneros, despachantes de aduana, freight forwarders, entre otros. Incluso, aunque no se los tome en cuenta, alrededor del puerto se genera un entorno que crea otros tipos de trabajos no relacionados directamente con la actividad portuaria, como vendedores ambulantes, comercios gastronómicos y ventas en general.
Podríamos agregar una séptima función, que, aunque no está desarrollada en el artículo oportunamente citado, es algo que puede observarse en muchos puertos alrededor del mundo:
- FUNCIÓN CULTURAL: La historia de los puertos y las ciudades en las que se encuentran emplazados siempre están entrelazadas. Así, las identidades culturales de aquellos pueblos donde funciona un puerto están íntimamente ligadas a la historia y desarrollo del mismo.
Clasificación
Hay distintas maneras en que se pueden clasificar a los puertos, y las dividiremos de la siguiente manera: por sus actividades, por su función y por su gestión.
Por Sus Actividades
De acuerdo a la actividad desarrollada en cada puerto, podemos clasificarlos en:
- Puertos comerciales: como lo dice su nombre, en el se realizan actividades comerciales, que consisten en operaciones relacionadas con la importación y exportación de bienes y mercancías en general.
- Puertos industriales: son instalaciones portuarias con equipamiento y procedimientos específicos para la industria/s ubicadas en la zona portuaria.
- Puertos pesqueros: similar a los industriales, pero con foco en la actividad e industria pesquera.
- Puertos recreativos: puertos que, según la Ley 20.093 de Actividades Portuarias, pueden ser recreativos, científicos o turísticos, con instalaciones aptas para el manejo de embarcaciones de esos tipos y de pasajeros.
- Puertos militares: son aquellos dedicados exclusivamente al servicio y operación de buques y embarcaciones pertenecientes al servicio militar, se encuentran vedadas al uso civil.
Por Su Función:
Clasificación de acuerdo a la función del puerto en relación a su ubicación:
- Puerto fluvial: puerto que tiene sus instalaciones en la costa de un río.
- Puerto lacustre: puerto que tiene sus instalaciones en la costa de un lago.
- Puerto marítimo: puerto que tiene sus instalaciones sobre la costa del mar.
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Por Su Gestión
De acuerdo a la forma en que son gestionados, pueden clasificarse en:
- Operating Port: adicionalmente son conocidos como service o comprehensive port, son aquellos puertos en que la autoridad portuaria es la encargada de prestar todos los servicios portuarios, gestionar los espacios, las operaciones, etc.
- Tool Port: en estos puertos, la autoridad portuaria mantiene el control de la infraestructura portuaria, pero terceras empresas pueden prestar servicios con los medios provistos por la autoridad.
- Landlord Port: en estos puertos, las autoridades portuarias toman decisiones sobre las infraestructuras y espacios portuarios, pero la explotación y gestión están a cargo de prestadores de servicios ajenos a la administración.
Naturaleza jurídica
Con el fin de comprender la naturaleza jurídica de los puertos en el marco del derecho argentino, resulta indispensable remitirse a la Ley Nacional N° 24.093, Ley de Actividades Portuarias. En su artículo 2°, dicha ley establece una definición taxativa de «puerto», conceptuándolo como puertos “a los ámbitos acuáticos y terrestres naturales o artificiales e instalaciones fijas aptos para las maniobras de fondeo, atraque y desatraque y permanencia en buques o artefactos navales para efectuar operaciones de transferencia de cargas entre los modos de transportes acuático y terrestre o embarque y desembarque de pasajeros, y demás servicios que puedan ser prestados a los buques o artefactos navales, pasajeros y cargas”. Es importante destacar que el artículo 3° de la Ley N° 24.093 establece una excepción al régimen legal, excluyendo del mismo aquellos puertos o secciones de los mismos que estén destinados exclusivamente al uso militar o al ejercicio del poder de policía estatal.
Por otro lado, la Ley N° 20.094 de Navegación, da una definición de puerto en su artículo 29° diciendo que “Denomínase puerto al ámbito espacial que comprende, por el agua: los diques, dársenas, muelles, radas, fondeaderos, escolleras y canales de acceso y derivación; y por tierra: el conjunto de instalaciones, edificios, terrenos y vías de comunicación indispensables para la normal actividad y desarrollo de la navegación”. Esta definición, desde una perspectiva más técnica, pone el énfasis en la infraestructura necesaria para el desarrollo de la navegación, sin especificar las operaciones que se llevan a cabo en el puerto, en contraste con la Ley N° 24.093, que refiere a «maniobras de fondeo, atraque y desatraque y permanencia«, mencionando explícitamente algunas de las actividades que se realizan en estos espacios.
Debido a que contamos con dos definiciones de puerto, a los fines del estudio nos centraremos en la dada por la Ley N° 24.093 de Actividades Portuarias por ser la normativa que regula específicamente la actividad y por ser posterior en el tiempo a la Ley N° 30.094 de Navegación.
A la luz de lo expuesto, se puede afirmar que únicamente aquellos espacios enmarcados en entornos acuáticos y terrestres, y que desempeñen las operaciones y funciones enumeradas en la Ley N° 24.093 serán considerados puertos a efectos legales. En este sentido, lo que caracteriza de manera inequívoca a un puerto es la actividad interconectada entre los servicios prestados en tierra al buque y la posibilidad de este de aproximarse a la costa para recibir atención e interactuar con otros medios de transporte al momento de descargar su contenido. Por consiguiente, se puede aseverar con total certeza que los mal llamados «puertos secos» no son puertos en los términos de la Ley N° 24.093, sino que más bien constituyen nodos intermodales o terminales de transferencia intermodal de mercancías en los que interactúan los modos carretero y ferroviario, pudiendo incluso interactuar el transporte aéreo. El requisito sine qua non que nos impide calificar a estos nodos como puertos es la ausencia de interacción entre el espacio acuático y terrestre, así como la imposibilidad de realizar operaciones de fondeo, atraque y desatraque de un buque.
En el ámbito de la normativa argentina, surge la interrogante sobre la clasificación jurídica de las plataformas petrolíferas, cuestionando si estas estructuras deben considerarse artefactos marítimos, buques o puertos. La jurisprudencia argentina ha sentado un precedente claro al excluir a las plataformas petrolíferas de la categoría de artefactos marítimos y buques. En consonancia con esta postura, la Procuraduría del Tesoro de la Nación, en un dictamen de 1989, manifestó que “Una plataforma de perforación para la exploración y extracción petrolera del lecho oceánico, no tiene por destino la navegación no es una construcción flotante auxiliar de la navegación. En consecuencia, una plataforma petrolera no es buque ni artefacto naval (…)[3]”. Otro ejemplo notable es la sentencia de la Corte Suprema de Justicia en el caso «Federación Argentina Sindical del Petróleo y Gas Privados y otro c/ Total Austral Sociedad Anónima y otro[4]«, donde se establece que “(…) Que la plataforma móvil en la cual se desempeñaron los trabajadores representados por la federación actora, no puede ser catalogado como «buque» en los términos del art. 2 de la ley 20.094, ya que si bien puede desplazarse por el agua -y de hecho, por ser móvil, ha llegado y se ha instalado en dos oportunidades en aguas jurisdiccionales argentinas- no está destinada a navegar. Tampoco es un artefacto naval en el sentido de la norma citada, pues no es un auxiliar de la navegación (…)”. A pesar de no ser consideradas buques ni artefactos marítimos, determinadas características de las plataformas petrolíferas podrían sugerir su asimilación a la categoría de «puerto» según la definición de la Ley N° 24.093 de Actividades Portuarias:
- INAMOBILIDAD DE LA PLATAFORMA: Si bien existen plataformas autopropulsadas, transportadas en buques o ubicadas sobre pilotes, para cumplir su función, la plataforma offshore debe encontrarse fija en el punto donde realiza sus operaciones. Esta inmovilidad, a excepción de los movimientos ocasionados por el oleaje, vientos y otras condiciones meteorológicas, la asemeja a una instalación fija.
- MANIOBRAS REALIZADAS: Las actividades cotidianas en una plataforma petrolera incluyen la reposición de piezas, el abastecimiento de víveres para los trabajadores, la movilización de personal y la recepción de buques para el trasvase del petróleo crudo producido. Estas operaciones, que implican maniobras de atraque y desatraque para la transferencia de cargas y el embarque y desembarque de pasajeros, coinciden con algunas de las funciones esenciales de un puerto según la Ley N° 24.093.
No obstante, la complejidad de las plataformas petrolíferas en cuanto a su emplazamiento y desplazamiento exige un análisis exhaustivo para determinar con precisión su naturaleza jurídica. La taxatividad requerida por la norma jurídica exige un estudio profundo que considere las características y funciones específicas de estas estructuras. Es cierto que estamos ante construcciones con un fin distinto al de la navegación, pero el entorno y modalidad en que las mismas son emplazadas en el lugar final donde realizaran sus actividades nos merecen realizar determinadas consideraciones respecto a su naturaleza jurídica.
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Su utilidad para el comercio
Mucho se ha hablado sobre la importancia de los puertos en las distintas cadenas de suministro y para las economías de aquellos países con costas fluviales o marítimas, por lo que haremos una recapitulación de los puntos más importantes:
- Transporte marítimo: Los puertos sirven como puntos de entrada y salida para el transporte marítimo, el medio de transporte más económico y eficiente para el movimiento de grandes volúmenes de carga a nivel global. Más del 80% del comercio mundial se transporta por vía marítima, y los puertos son esenciales para la carga y descarga de mercancías, así como para el embarque y desembarque de pasajeros.
- Cadenas de suministro: Los puertos son nodos clave en las cadenas de suministro globales, conectando a productores, consumidores y otros actores económicos a través de redes marítimas, terrestres y aéreas. La eficiencia y la capacidad de los puertos son fundamentales para garantizar el flujo fluido de mercancías y para reducir los costos logísticos.
- Desarrollo económico: La presencia de puertos activos en un país o región suele ser un indicador de su apertura al comercio internacional y su potencial económico. Los puertos atraen inversiones y fomentan el crecimiento de diversos sectores productivos, como la agricultura, la manufactura y el turismo.
- Comercio internacional: Los puertos sirven como puntos de entrada y salida para una gran cantidad de bienes y productos, conectando a productores y consumidores de todo el mundo. Mediante la carga y descarga de mercancías en buques, los puertos facilitan el intercambio comercial a nivel global, impulsando la economía y generando oportunidades de negocio.
- Integración regional: Los puertos juegan un papel importante en la integración regional al conectar países vecinos y facilitar el intercambio comercial entre ellos y conectar con las principales rutas marítimas. Esto promueve la cooperación económica, el desarrollo regional y la reducción de las barreras comerciales.
- Seguridad alimentaria: Los puertos son fundamentales para la seguridad alimentaria mundial, ya que permiten la importación y exportación de alimentos y productos agrícolas. Su eficiencia y capacidad son esenciales para garantizar el acceso a alimentos de calidad y asequibles para la población mundial.
- Impulso a la innovación: Los puertos modernos se encuentran en constante evolución, incorporando nuevas tecnologías y metodologías para optimizar sus operaciones y mejorar la eficiencia logística. Esta innovación tecnológica impulsa el desarrollo de nuevos servicios, reduce tiempos de espera y aumenta la competitividad del sector portuario.
- Generación de empleo: Los puertos generan una gran cantidad de empleos directos e indirectos en diversas áreas, como la operación portuaria, el transporte, la logística, el comercio y los servicios auxiliares. Esta actividad económica contribuye al dinamismo del mercado laboral y al bienestar social de las comunidades portuarias.
- Sostenibilidad: Los puertos están comprometidos con la sostenibilidad ambiental y social, implementando prácticas ecológicas, reduciendo su huella de carbono y promoviendo el trabajo digno. Adoptan medidas para minimizar su impacto ambiental, fomentar el desarrollo sostenible y contribuir al bienestar de las comunidades locales.
[1] Rúa Costa, C. (2006). Los puertos en el transporte marítino. Institut D’Organització I Control De Sistemes Industrials, 3. https://upcommons.upc.edu/bitstream/handle/2117/289/8.%20Rua.pdf?sequence=1
[2] Conforme Estrada, J. L. (2021, December 27). ¿Qué es el puerto? – PORTUS. PORTUS. https://portusonline.org/que-es-el-puerto-7/
[3] Dictamen S/N – 1989 – Tomo: 191, Página: 120. DICTAMEN. Procuración del Tesoro de la Nación (PTN). 13 de Diciembre de 1989. Expediente: 506-75. Procurador: CARLOS ALFREDO GARCIA. Id SAIJ: C0191120
[4] F. 1. XXXV RECURSO DE HECHO – «Federación Argentina Sindical del Petroleo y Gas Privados y otro c/ Total Austral Sociedad Anónima y otro» – CSJN – 09/04/2002
(*) Especialista en Supply Chain Management – Logística Portuaria.
Nota completa publicada en Revista Énfasis edición agosto 2024. Ingresá aqui.
